玉林市人民政府办公室关于印发玉林市全面推进集体林权制度改革工作方案的通知

各县（市、区）人民政府，各开发园区管委，市政府各委办局：

经市人民政府同意，现将《玉林市全面推进集体林权制度改革工作方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

 

二〇〇九年五月十一日

 

玉林市全面推进集体林权制度改革工作方案

 

为了贯彻落实《广西壮族自治区党委、自治区人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（桂发〔2009〕2号，以下简称《意见》）和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区全面推进集体林权制度改革工作方案的通知》（桂政办发〔2009〕60号），积极稳妥有效地推进我市集体林权制度改革，结合我市实际，特制定如下方案：

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧紧围绕社会主义新农村建设总目标，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，依法维护农民和其他林业经营者的合法权益，进一步解放和发展林业生产力，最大限度地调动全社会参与林业发展的积极性，保护森林资源，改善生态环境，发展林区经济，增加农民收入，促进我市从林业大市向林业强市转变、从传统林业向现代林业转变、从单一林业向多元林业转变，成为我市经济社会又好又快发展新的推动力，为建设富裕文明和谐新玉林作出新的贡献。

二、基本原则

（一）坚持依法依规。严格按照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等法律法规的规定，坚决贯彻执行《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）和桂发〔2009〕2号文件精神，依法稳妥地推进集体林权制度改革，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。依法保护森林资源，禁止乱砍乱伐林木、乱征滥占林地。

（二）坚持以人为本。充分尊重农民意愿，让广大农民群众参与到集体林权制度改革的全过程，做到集体林权制度改革内容、程序、方法、结果公开、公平和公正，确保广大农民的知情权、参与权、决策权和监督权，发挥农民在集体林权制度改革中的主体作用。

（三）坚持利益兼顾。正确处理国家、集体和个人利益分配关系，保障所有者、经营者、管理者的合法收益，防止国有森林资源流失，确保森林资源增长、农民增收和林业增效，确保农民得实惠、生态受保护。

（四）坚持尊重历史。保持政策的稳定性和连续性，不得借集体林权制度改革之名对林业“三定”（稳定山权林权，划定自留山，确定林业生产责任制）打乱重来，重新分配。正确处理好改革与稳定的关系，对历史遗留问题、山林权属争议以及改革中出现的问题要依法妥善处理，既要坚定不移地推进集体林权制度改革，又要确保农村社会稳定，在改革中促进稳定。

（五）坚持有序推进。按照“扩大试点、稳步推开、先易后难、循序渐进”的要求，正确处理集体林权制度改革质量与进度的关系，既要有力推进，不走过场，确保改革的质量，又要防止片面追求速度，必须妥善处理、及时化解可能出现的各种矛盾纠纷，严禁违规操作。

（六）坚持分类指导。在切实贯彻落实全区集体林权制度改革总体要求和部署的前提下，根据当地森林资源状况和经济发展水平的实际情况，因地制宜、分类施行，不搞“一刀切”。在扎实推进主体改革的同时，积极探索与之相宜的配套改革。

三、目标任务

按照自治区的要求，我市要加快集体林权制度改革进度，用5年的时间，即从2009年到2013年，全市在林业“三定”以来确定的林业生产责任制的基础上，通过确权核发或换发《中华人民共和国林权证》，进一步完善农村林地承包政策，明确山林经营主体和收益主体，基本完成以明晰产权、确权发证为中心的主体改革任务。

在此基础上，积极探索配套改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步建立起产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、监管服务有效的现代林业产权制度；建立起以家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的林业经营管理新机制；建立起采伐管理科学、流转程序规范、公共财政支持有力、投融资政策完善、社会服务体系健全的林业可持续发展新机制，实现森林资源增长、农民群众增收、生态环境良好、林业产业发展、林区和谐稳定的目标。

四、组织机构

集体林权制度改革是一项政策性强，涉及面广、操作难度大的系统工程，涉及广大林农切身利益、生态保护，必须建立一个强有力的领导机构，对我市集体林权制度改革进行精心组织，周密部署，确保改革扎实推进。成立玉林市深化集体林权制度改革工作领导小组，由玉林市市长任组长（见玉委会〔2009〕28号），领导小组下设办公室，负责处理领导小组的日常事务，由市林业局局长担任办公室主任，副主任由市林业局分管副局长、政法委、宣传部、编办、监察局、财政局各1名领导担任。

各县（市、区）、乡（镇）要结合实际成立相应的领导机构，以加强对集体林权制度改革的领导。

五、总体安排和进度要求

根据我市的市情林情，对全市7个县（市、区）共1023万亩集体林地在5年内的改革工作做如下总体安排：

（一）扩大试点（2009—2011年底）。

在自治区确定我市容县作为全区林改扩大试点县的基础上进行扩大试点乡（镇），我市林改扩大试点乡（镇）是：玉州区茂林镇、仁厚镇，福绵管理区石和镇、福绵镇，兴业县高峰镇、沙塘镇，北流市新荣镇、民乐镇、六麻镇，陆川县大桥镇、沙湖乡，博白县旺茂镇、大坝镇。这13个扩大试点乡（镇）覆盖了全市6个县（市、区）大部分集体林地类型。从集体林地面积来看，面积有大有小；从地域类型来看，有山区、半山区（丘陵区）；从特殊类型来看，有流转较多的、外出务工较多的类型。

各县（市、区）在推进试点工作的同时，可以结合自身实际，选择有代表性的乡（镇）扩大试点工作。

（二）整体推进（2010年初—2012年末）。

扩大试点以外的县（市、区）、乡（镇）集体林地从2010年开始整体推进集体林权制度主体改革工作。

在全面启动集体林权制度改革过程中，各县（市、区）2009年要累计完成全部改革任务的10％左右，2010年要累计完成全部改革任务的50％左右，2011年要累计完成全部改革任务的75％左右，2012年要基本完成改革任务。

六、方法步骤

根据自治区党委、自治区人民政府的统一部署和国家林业局的有关要求，结合实际，我市集体林权制度改革以县（市、区）为基本单位，分5个阶段组织实施：

（一）第一阶段：动员准备阶段。

1.成立机构。各县（市、区）、乡（镇）成立以政府主要领导为组长的集体林权制度改革工作领导小组，负责本地区集体林权制度改革全过程的组织领导工作。集体林权制度改革领导小组下设办公室，具体负责集体林权制度改革的日常工作。各级集体林权制度改革领导小组办公室要从有关部门抽调素质高、综合能力强的工作人员专职从事集体林权制度改革工作。要健全林权和林业承包合同的纠纷调处工作机构。

2.宣传发动。县（市、区）、乡（镇）层层召开动员大会，统一思想、提高认识、明确目标、落实责任，全面安排部署集体林权制度改革工作；各种新闻宣传媒体要采取多种形式，广泛宣传林改的重要性和必要性，坚持正确舆论导向，努力营造改革氛围。县（市、区）、乡（镇）要通过召开干部会、党员会、村民大会等方式，采取发放“告知书”、“明白卡”、“公开信”等各种形式广泛宣传，让广大干部、群众充分认识林改的重大意义，了解和掌握林改的有关政策，积极支持和参与林改。

3.组织培训。市、县（市、区）、乡（镇）三级分层次有重点地组织好林改骨干培训，使所有参与林改的各级干部和工作人员充分认识林改的目的和要求，熟悉林改的程序和步骤，掌握林改的政策和方法，并能在改革中正确运用。重点对直接参与和指导改革的工作人员进行包括操作规程在内的系统培训，使他们懂政策、能指导、会操作，确保改革严格依照法定程序，规范操作。

4.摸底调查。摸底调查是林改工作的基础，是制定林改方案的前提。各地要认真开展调查研究，摸清现有集体山林历史沿革、权属结构和经营管理状况，了解群众对林权制度改革的想法与意愿，掌握当地山情林情和社情民意。摸底调查结果要进行张榜公示。

5.制定方案。在调查摸底的基础上，结合实际情况，制定集体林权制度改革方案。各县（市、区）的林改方案，经市林改领导小组审核同意后实施，并报自治区林改办和市林改办备案；各乡（镇）的林改方案，报县（市、区）林改领导小组审核批准并备案；各村、组的林改方案，须经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表表决通过，报乡（镇）人民政府审核批准。

（二）第二阶段：外业实施阶段。

1.实地勘界。由县（市、区）和乡（镇）政府抽调人员组成工作组，组织村（组）干部、技术人员和相关林权权利人现场核实山林权属、勘定面积和四至界址，绘制详细的林地权属界线图和宗地图，标明林地位置，确定林地四至边界和面积，把林地所有权和使用权以及林木所有权落实到山头地块。将勘测结果和发包结果在村（组）显著位置进行张榜公示，涉及相邻集体经济组织或国有单位的，在相邻集体经济组织或国有单位公示，公示期为7天。

2.调处纠纷。对山林权属纠纷，要按照《广西壮族自治区土地山林水利纠纷调解处理条例》的规定，及时调节处理。按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，制定切实可行的调处预案，明确各自的工作职责，加大纠纷调处力度；对历史遗留问题，本着“尊重历史、依法办事、妥善处理”的原则，在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上，通过协商等办法妥善解决。对于一时无法调解和达成协议的，可以先行搁置，维持现状，不急于发证，待完全调处解决后再确权发证，并切实防止以山林纠纷为由乱砍滥伐森林，防止因林权纠纷引发新的社会矛盾。

3.签约备案。对经公示无异议的林权，按照林权改革方案将纳入林改的林地或林木，重新签订或补充完善经营合同，落实经营主体，明晰林地使用权和林木所有权，并以乡（镇）和村（组）为单位造册登记，形成完整的林改资料报乡（镇）政府备案。

（三）第三阶段：发证建档阶段。

1.审核录入。林地和林木产权明晰之后，乡（镇）政府要对林权权利人申请登记办证资料进行审核，确认无误并签章同意后报送县（市、区）林业主管部门申请登记办证。县（市、区）林业主管部门对申请办证资料进行审核，经审核认定符合办证条件的，将相关文字信息和数据输入计算机。林业主管部门将录入有关内容和以村为单位的林地使用权和所有权，宗地图制成公示表，个人申请林地使用权、林木所有权或林木使用权的，在林地所在村或组公示；集体经济组织申请林地所有权，其他单位申请林地使用权、林木所有权或林木使用权，在相关的乡（镇）、村组公示，公示时间30天。

2.颁发证书。公示无异议的，林业主管部门要及时将林权登记申请材料报县（市、区）级以上人民政府审批。按照有关规定和程序核发全国统一式样的林权证书，林权证附图用宗地转绘图作底图，通过计算机扫描制作。发放林权证时，要做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符；因交易流转或其他原因造成林权变化的，应及时进行变更登记和换发林权证；对权属不清或纠纷尚未解决的林权，不得登记和发放林权证；核发新林权证后，原有的林权证要由原发证机关依法予以收回注销。

3.建立档案。根据林改档案管理的有关政策，按照客观、完整、准确、系统的基本要求，把林改过程中形成的具有保存价值的文件、方案、图表、记录、声像、数据等各种形式和载体的原始资料及时整理造册、立卷归档、分级保管。林改档案实行县（市、区）、乡（镇）、村三级保管制度，档案管理要有专房或专柜，有条件的县（市、区）可在林业主管部门归档保存的同时将一套原件移交同级国家综合档案馆保存。

（四）第四阶段：综合配套阶段。

根据本地实际情况，在确保改革质量的前提下，在进行主体改革的同时，可以逐步推进配套改革。

1.探索森林经营新模式。逐步改革林木采伐管理制度，推进森林经营方案的编制和实施，通过指导农民编制森林经营方案，不断提高农民经营森林的质量和林地产出效益，逐步建立适合我市实际的森林经营管理制度。

2.逐步建立完善的林业市场体系。抓好林业信息管理平台建设，逐步建立实现全市林业信息联网，建立集信息发布、市场交易、林权登记、中介服务、法律政策咨询于一体的林业综合行政服务中心和林业要素市场，让林地承包经营权和活立木能够方便快捷地进入市场，参与资产化运作，保障林农收益权货币化实现。同时，建立和规范林权流转机制，完善森林资源资产评估机构，拓宽林业投融资渠道，推进林权抵押贷款，增强林业发展动力。

3.扶持林业专业合作组织。推动林业行业协会和林农经济合作组织的发展，拓宽农民进入市场的渠道。引导广大林农兴办各种类型的林业专业合作组织，走联合发展之路，实现区域化规模经营，提高林业的组织化程度，增强市场竞争力。

4.组建林业综合行政执法体系。理顺林业综合行政执法，规范林业行业管理。逐步实行将森林防火、森林病虫害防治、造林规划指导等纳入林业社会化服务体系，提高服务水平和办事效率。把林业工作站、木材检查站等单位建成为基层服务的新型兼具行政管理和综合执法职能的事业单位。

（五）第五阶段：总结验收阶段。

1.全面自查。集体林权制度改革自查工作以县（市、区）为单位，由各县（市、区）林改领导小组按照全区统一检查验收标准和办法，对集体林改工作进行全面自查，发现有不符合规定和要求的要予以纠错整改，发现有遗漏项目和内容的要予以补充完善。自查工作结束之后，写出林改工作总结和验收申请逐级上报县（市、区）、市林改领导小组。

2.检查验收。在各县（市、区）自查的基础上，市级林改领导小组与自治区林改领导小组组织联合检查验收工作组，按照全区统一检查验收标准和办法，对各县（市、区）的集体林权制度改革的自查结果进行全面检查验收。

3.总结表彰。检查验收结束后，各级林改领导小组按照《意见》要求，对这次集体林权制度改革工作进行全面总结，对林改的各环节工作进行量化考评，对工作成绩显著的单位和个人，给予进行表彰奖励；对不按时完成任务或工作质量差的单位和个人，给予进行通报批评。

七、运行机制与职责分工

为把改革任务落到实处，抓到细处，按照“全市动员，县（市、区）直接领导，乡（镇）组织实施，村组具体操作，部门搞好服务”的运行机制，在全市范围内自上而下建立起职责明确，突出效能的工作推进机制。

（一）建立分级负责的领导机制。

1.市林改领导小组负责统一部署本市范围的林改工作，结合本地实际贯彻落实《意见》，制定林改实施方案，审核各县（市、区）林改方案，组织落实各项林改工作。市林改办负责检查督导各县（市、区）的林改工作，抓好本市林改联系工作，配合自治区林改办搞好各县（市、区）林改抽样复验工作。

2.各县（市、区）林改领导小组负责领导本地林改工作，制定林改意见和实施方案，审核各乡（镇）林改方案，组织落实林改的各项工作。县（市、区）林改办具体负责林改业务工作，组织落实林改实施方案，搞好林改业务培训，直接参与和指导各乡（镇）、村（组）的林改工作，负责群众信访接待、林权纠纷调处、林业案件查处等工作，负责林权登记和办证工作，负责林改自查验收工作。

3.各乡（镇）林改领导小组负责本乡（镇）林改的组织实施，制定实施方案，配合县（市、区）林改办搞好林改培训工作，审核各村（组）林改方案，落实干部包村责任制，派出林改工作组驻村开展工作，全程参与指导村组林改工作。负责组织并配合县（市、区）林改办搞好林改自查和检查验收工作。

（二）建立分工协作的工作协调机制。

集体林权制度改革涉及面广，政策性强、任务繁重、情况复杂。各有关部门要在各级党委、政府的统一领导下，各司其职，加强沟通，密切配合，主动参与改革，全力支持改革。林业部门负责林改方案审定，操作规范和业务培训、政策法律咨询、林权登记、换发林权证书等；发改委、财政等部门要研究制定加强林地、资源开发、生态公益林保护等政策措施，财政部门负责做好集体林权制度改革工作经费保障和监督管理工作；编制、人事部门负责做好相关服务工作，保障集体林权制度改革顺利进行；纪检、监察部门要建立健全林农负担监测、信访举报及检查监督机制，确保不因林改增林农负担；政法、调处部门要抓好山林纠纷和历史遗留问题的调处，维护好社会稳定；档案部门要为林改搞好档案管理服务指导工作，按照规定做好林权档案接收进馆工作；金融保险部门要抓好林权抵押贷款和林业资产投保试点工作，向林农提供小额贷款和保险业务支持；宣传部门、新闻媒体要积极宣传报道集体林改的意义、法律、政策和各地在改革中总结出来的好经验、好做法等，加大林改宣传力度，营造改革舆论氛围；民政、国土、农业、法制等部门要结合各自的工作职责，积极主动地支持集体林权制度改革工作，形成推进集体林权制度改革的整体合力。

（三）建立自上而下的督导检查机制。

市林改领导小组在配合自治区林改督导小组工作的同时，组成7个督导组，分包全市7个县（市、区），并具体联系县（市、区）的试点乡（镇）对改革工作实行全过程督导检查。各县（市、区）林改领导小组在配合自治区、市林改督导组工作的同时，也要成立督导组，重点对包乡驻村责任制落实情况进行全过程督导检查。同时邀请同级人大、政协对林改工作进行视察和工作监督。

（四）建立运转高效的工作联系机制。

县（市、区）林改领导小组每月底上报林改进展情况，阶段性工作基本完成后，逐级上报详细的工作汇报。改革中的重大问题要及时按程序逐级报告。市林改办编印集体林权制度改革工作信息简报，各县（市、区）要办好工作简报，同时适时召开经验交流会、座谈会，总结好经验，推广好的办法，推动改革工作。

八、保障措施与工作要求

（一）加强领导。要自始至终加强林改工作的组织领导，按照“各级党政主要领导挂帅、党委统一领导、政府组织部署、部门加强指导、县乡村具体操作”的工作机制，层层建立林改组织领导机构，实行主要领导负总责，分管领导具体抓，林业部门当好参谋，做好具体的指导和服务。把林改工作与绩效考核、部门测评等挂钩，保证林改高位推进。

（二）明确责任。各县（市、区）要把这次林改纳入年度目标管理考核内容，认真加以落实。明确工作职责，建立健全工作制度，层层落实领导责任制，逐级签订改革工作目标责任状，自治区人民政府与市人民政府签订责任状，市人民政府与县（市、区）人民政府签订责任状，各县（市、区）人民政府与乡（镇）人民政府签订责任状，采取包乡、包村的办法、将改革任务分解到村、到山头、到地块。林业部门要切实担负起林改的具体组织实施工作，宣传、政法、发改、财政、编制、人事等有关部门要各司其职，积极支持，形成合力，积极稳妥地推进集体林权制度改革工作深入开展。

（三）落实人员。集体林权制度改革工作政策性、技术性和社会性很强，需要一支懂政策、业务精、作风实的骨干队伍。各县（市、区）、乡（镇）要抽调政治思想过硬、业务能力强、工作认真负责、作风扎实的同志组成工作班子，专职从事林改工作。同时，要落实工作人员责任制，建立责任跟踪和过错追究制度。

（四）保障经费。集体林权制度改革是国家惠民政策的延伸和拓展，改革任务重，成本高，各级政府及其财政部门要积极筹措资金，对开展集体林权制度改革的森林资源调查、林权勘界、登记、发证和流转管理等工作经费，在积极申请中央财政补助的基础上，自治区财政给予每亩2亩的林改工作经费补助，市本级所需的集体林权制度改革工作经费由市本级财政安排解决，各县（市、区）不足部分由各自统筹解决。要将林改工作与林地征占用指标、林木采伐指标、项目资金分配等直接挂钩，对确因措施不力，致使林改工作落后的县（市、区），将直接影响其年度有关林地征占用指标、林木采伐指标的分配以及项目扶持资金的投入。要本着节俭高效的原则，努力降低改革成本。同时，要加强对林改资金的监督管理，确保专款专用。

（五）确保质量。各县（市、区）在改革过程中，要牢固树立质量第一的观念，正确处理好质量与进度的关系，严禁违规操作。要加强信息沟通，出现重大问题及时报告。市集体林权制度改革工作领导小组及其办公室将配合自治区集体林权制度改革工作领导小组对各县（市区）林改工作情况进行指导检查，防止林改工作走形式、走过场，确保改革工作经得起历史检验。

（六）维护稳定。高度重视改革过程中的社会稳定工作，把维护社会稳定贯穿于改革的全过程。各级领导和各有关部门要切实负起责任，深入改革第一线，及时发现并解决问题，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，做到组内矛盾不出村、村内矛盾不出乡、乡内矛盾不出县，县内矛盾不出市。认真、热情接待群众来信来访，对林农反映的问题，要及时调处，决不可置之不理或久拖不决。减少和杜绝群体事件和纠纷械斗的发生，把上访与越级上访减少到最低限度，以稳定的社会环境确保改革顺利进行。

（七）保护资源。必须严格执行国家有关森林资源保护管理的法律法规，吸取过去一些地方因分山到户、放松管理而出现乱砍滥伐的历史教训，防止乱砍滥伐，维护森林资源管理秩序贯穿于改革的全过程。坚持采伐限额管理不动摇，对木材继续实行凭证采伐、凭证运输、凭证经营（加工）制度；加强重点保护野生动植物采挖利用管理，严格审批制度；加大林区专业防火队伍和生物防火林带建设；依法严厉打击破坏森林资源的各种违法犯罪活动，维护稳定的林区治安，保护良好的生态环境。

（八）严肃纪律。集体林权制度改革涉及广大群众的切身利益，党员干部特别是领导干部要以身作则，廉洁从政，严格按照政策规定办事，不得以权谋私；对违法乱、徇私舞弊，损害群众和集体利益的行为，要坚决依法依纪查处。