关于征求对《建设事业“十五”计划基本思路》等三个文件意见的通知

各省、自治区、直辖市建委（建设厅），各计划单列市建委： 按照国家计委的部署，要求各行业报送“十五”及2015年发展规划基本思路，以便与国家规划“思路”进行衔接。为此，我部草拟了《建设事业“十五”计划基本思路》、《关于“十五”及2015年城市化与城镇发展的基本思路》、《住宅发展“十五”计划思路》（以下简称“思路”）三个方面的规划基本思路送给国家计委。 “思路”力图从国民经济全局出发、立足建设事业全局，突出与“十五”到2015年期间国民经济和社会发展的重点专项规划相关的内容，提出建设事业发展目标和政策框架，争取在国家规划中占有应有的位置和宏观经济政策的支持，加快发展，发挥建设事业的基础性作用和对经济的拉动作用。“思路”对行业发展现状、存在问题及对未来趋势的判断，关系到“十五”计划期间行业发展的方向和政策的选择，行业规划发展思路要与国家总体规划思路相吻合、相衔接，这需要一个磨合过程。现将《建设事业“十五”计划基本思路》（报送稿）等三份文件印送你们，如有意见，请及时反馈部综合财务司。 联系电话：010-68393884 一九九九年十月二十六日 附件1 建设事业“十五”计划基本思路 （报送稿） 一、建设事业“十五”期间形势分析 进入21世纪之初，即我国“十五”计划期间，世界经济全球化、新科技革命和相应的结构调整三大趋势将会进一步加强，我国将进入一个新的经济成长期，国民经济将继续保持适度快速发展，年平均经济增长速度将保持在7％左右。在扩大内需与调整结构相互结合、相互促进的基础上，培育新的经济增长点，提高经济增长的质量，进一步实现两个根本性转变，促进经济、社会与环境、资源、人口相协调的可持续发展。据预测，国民经济总产值将从2000年的9.5亿万元增长到2005年的13.9万亿元，全社会固定资产投资规模将从2000年的3.5万亿元增长到2005年的6.2万亿元。为了保持经济持续、快速、健康发展，国家将采取积极的城市化政策，城市发展将进入快速增长期，到2005年城市化水平将达到35％。 建设事业是我国经济发展和社会进步的重要组成部分，“十五”期间国民经济的适度快速发展和固定资产投资规模的较快增长，以及城市化进程的积极推进，为建设事业的发展提供了良好的外部宏观环境和市场机遇；作为建设事业组成部分的城市建设、村镇建设、工程建设以及建筑业、市政公用事业、房地产业、工程咨询业的发展，对实现“十五”期间我国经济发展和社会进步发展目标将发挥重要的促进作用。 二、建设事业发展面临的主要问题 研究制定“十五”期间建设事业发展思路，必须把握世界经济的趋势和国内经济发展的阶段性特征及主要任务，特别是要把握“十五”期间建设事业发展将面临的主要问题，使规划具有针对性，切实可行。引导和促进建设事业健康快速发展。 1、城市规划对城市发展的引导和控制能力不足，协调城市化和城市健康发展的机制不健全。由于城市规划管理体制不健全，缺乏完备的实施监督机制，政策不配套，城市规划不能有效地引导和控制城市的发展与建设。在城市发展的过程中，出现了内部过度开发，外围盲目圈占土地，随意开发建设；大中城市的地下空间资源尚未得到科学合理的开发利用；一些与城市的资源条件、环境条件不相适应的建设项目不能得到有效制止，造成城市环境质量下降、土地资源浪费，水资源紧缺矛盾加剧，损害了全局和公众的利益。对城市与区域之间、不同地区城镇发展之间的不协调及种种矛盾，缺乏有针对性的、行之有效的调控政策、手段和措施，城市基础设施布局不尽合理，重复建设，导致资源的浪费和区域矛盾，给长远发展留下许多隐患。小城镇基础设施建设落后，使其缺乏应用的吸引力。由于管理体制不健全、政策不配套，城市建设经济效益、环境效益、社会效益的矛盾还为得到有效缓解。 2、住宅市场潜在需求巨大，有效需求不足。九十年代以来，全国城镇住宅竣工面积18.6亿平方米，全国城镇人均住房使用面积达到13平方米，比1978年人均住房水平已经翻了一番，但城镇居民的住房数量与质量同文明标准仍有较大差距。1998年我国城镇人均建筑面积约18.6平方米，按每户一套住房的文明标准，人均住房建筑面积至少达到25平方米，人均短缺6.4平方米。按现有城镇成套住房70%计算，要达到每户一套住房的文明标准，至少需要新建住房5500万套住房，约合近40亿平方米,加之城镇还有大量的危旧房屋需要改造，因此，“十五”期间住宅的潜在需求量很大。 另一方面，我国城镇居民绝大多数家庭还属于中低收入家庭，在大多数大中城市，房价收入比还较高，城镇居民完全靠自己的工资收入购买或租赁住房还有一定困难。尽管国家采取了建设经济适用住房等扶持政策，但由于受到各种因素的制约，实施面还不是很大。加之目前全国尚有6000多万平方米的住宅空置待售，有效需求不足的现状未从根本上改变。 3、鼓励住宅消费的税收、金融政策未有大的突破。从1996年开始，国家将住宅作为新的经济增长点和消费热点提了出来，也采取了一些措施，但利用税收鼓励消费这一国际通行的做法一直没有重大突破，影响了居民购房的积极性。住房金融服务体系也因个人住房抵押贷款的担保问题没有从根本上解决，居民个人购房没有得到发达国家普遍采用的抵押贷款服务，不能进一步解决金融对住宅建设和消费的服务和支持问题，住宅建设的更大投入和拉动有效需求都将受到限制。 4、城市基础设施严重不足，制约经济社会发展的“瓶颈”影响依然存在。城市基础设施水平相对于经济发展和人民生活水平改善还有较大差距，城市环境质量还不能适应城市化的需要，加大城市基础设计投资在短期内还不能充分发挥对国民经济增长的拉动作用和倍增效应。大城市的交通拥堵状况还为得到根本缓解，公共交通发展水平较低，城市人均道路面积和道路网密度一直处于低水平状态。人均道路面积7.8平方米，路网密度每平方公里5－7公里，与发达国家人均道路面积25平方米、路网密度每平方公里20公里相比，仍有很大的差距。目前，全国城市供水不足，水资源污染严重，安全自来水供水率为72％，其中城市人均日供水量为218升，与发达国家100％安全供水率和人均日供水量400升以上的指标相比，发展潜力巨大。相对于其他行业，市政公用企事业改革滞后，价格体制改革进展缓慢，城市投融资体制尚不规范和完善，城市建设未形成良性循环的发展机制。虽然我国城市基础设施存在着3万亿元以上的潜在市场需求，但没有形成应有的商业开发和市场运作的力度。尚未建立起与社会主义市场经济体制相适应的城市建设管理体制和法规体系。 5、城市生态环境不容乐观，城市水系及大气环境持续恶化的趋势没有得到根本遏制。我国668个城市中，污水处理能力和排水设施不足，建成区有一半左右没有排水设施，污水处理厂只有160余家，处理能力1443万吨日，约占需处理量的13.6％。目前，城市垃圾产量以每年8％－10％的速度增加。2000年，城市生活垃圾年产量将达到1.5亿吨，而我国城市垃圾无害化处理率仅有6％左右。燃气、集中供热、太阳能、电能等清洁能源在城市能源结构中的比例较低。园林绿化水平和生态环境建设的力度不够，城市空气污染、垃圾围城、污水横流的现象仍十分严重。 6、建设市场不规范。主要表现为：一些建设项目法人规避招标或搞假招标，不按规定委托监理或搞同体监理，不按规定实行政府工程质量监督，违反国家强制性标准规范、规程，随意压低工程造价，不严格履行合同，大量拖欠已完工程款；一些承包单位无证、越级、超范围和挂靠承接工程任务，转包和违法分包，未经竣工验收或验收不合格的工程就交付使用；工程咨询设计业存在管理分割、行业垄断、地方保护问题，没有形成适应市场经济需要的运行机制；一些建设行政主管部门及其所属管理机构不依法行政、不严格执法等。 7、建筑业结构不合理。一是企业组织结构不合理，表现为综合性的技术密集、资金密集的管理型大型企业或企业集团发育缓慢，小而专、小而精、小而优的小型化专业化企业极其缺乏，而“大而全、小而全”的一般承包企业大量存在，没有形成合理的工程总分包体系。二是所有制结构不合理。表现为国有独资企业量大面广，民营、私有等非国有制企业的发展缓慢，现代公司制企业改造步伐迟缓；三是产业结构不合理。表现在建筑企业过多依赖主业谋生存求发展，而多样化产业和产品拓展力度欠缺，许多企业抗市场风险能力较弱。 8、建设工程质量问题突出，影响工程投资和效益的充分发挥。民用建筑特别是住宅，产业化水平还很低，还习惯于粗放型生产方式，住宅的质量通病还很普遍，还不能适应住房分配体制转变后，居民个人购房对住宅质量的要求。有些工程主体结构、地基基础存在严重质量隐患，有的工程未能达到抗震设防的要求；屋面、墙面及厕浴间渗漏，抹灰及饰面材料脱落，地面空鼓等质量通病比较普遍；工程整体垮塌的恶性事故时有发生。 9.建设事业整体科技水平低、科技投入少。新技术、新工艺、新产品的研究开发、应用机制不健全，科技成果转化速度较慢，许多成果没能转化为生产力，科技与生产脱节，多数企业没有成为技术创新的主体，不具备“高、精、尖”的实力，科技含量较低，与世界发达国家相比，还处于管理粗放型、劳动密集型的状况。 建设事业职工队伍整体素质不高，尤其是一线施工和操作人员素质偏低，已成为制约建设工程质量、生产安全、新技术推广应用、集约型发展的主要障碍，严重影响产业结构升级和质量效益的提高。 三、“十五”期间建设事业改革与发展的政策取向 “十五”计划期间，建设事业的发展思路可以概括为：为适应我国经济继续保持适度快速增长、实现我国现代化建设向第三步战略目标迈进的需要，要大力推进城市化进程，加强城市基础设施建设，培育住宅建设新的经济增长点，深化建设市场运行机制改革，完善和提高工程质量管理，使建设事业的发展能够满足我国经济发展和社会进步的需要。 1、要把城市规划作为各级政府的重要职能，加强和完善城市规划对城市发展的引导和控制能力。要针对我国城市化与城市发展的特点，研究制订适应我国经济发展和社会进步需要的城市发展战略、方针和管理体制，实施积极的、更加具有针对性的城市发展政策。根据我国经济发展和社会进步的需要，重新研究和制订我国城市发展的战略和方针。要从国家和区域整体利益和长远利益出发，根据资源与环境条件和经济社会发展水平，从国家和区域整体和长远利益出发，加强对城市发展的宏观调控，限制不符合区域整体利益的开发和建设；加强对城市地下空间开发利用的指导；要把城乡作为我国城市化进程的共同组成部分，统筹安排城乡建设，抓紧编制城镇体系规划、城市总体规划和详细规划，加快城乡规划法律法规的制定，建立健全的监督机制，提高城市规划依法行政水平，保障规划的实施。抓紧编制县域城镇体系规划，引导小城镇的健康发展，逐步缩小城乡差距，适应和促进我国经济发展和城市化进程。 2、继续深化城镇住房制度改革，加速实现住宅的商品化、市场化。通过完善住房货币分配方案，提高住房公积金缴交比例等途径，结合工资制度、社会保障体系改革等措施，提高城镇居民的购房能力，鼓励居民住房消费，力争到2005年，使住房消费在整个消费中的比重提高到15％。同时，要加大廉租住房建设力度，完善申请、审批、迁出等管理制度，切实解决最低收入家庭住房问题。要全面开放住房二级市场，鼓励居民以小换大、以旧换新、以次换好，增加购房投资，改善居住条件，促进房地产市场的进一步活跃。 3、进一步完善税费、金融政策，鼓励住房建设和消费。针对目前住宅有效需求不足的现状，进一步研究鼓励住宅建设和消费的税收政策，包括：个人购房款可抵扣个人所得税基数政策；已购公有住房和经济适用住房上市换购的所得税减免政策；降低房屋租赁税费负担政策以及实行“费改税”试点、清理不合理收费等。进一步加大金融对住房建设、消费的支持力度，加快解决影响住房消费贷款的担保问题，改善金融服务。 4、加快城市投融资体制、管理体制和公用事业企业改革。对具有自然垄断性的公用事业行业，要在保证国有经济控制里的前提下，有条件的、逐步引入市场机制，吸引和鼓励国内企业、个人和境外资本投资城市基础设施建设，通过产品价格和服务价格，实现市场补偿和政府补偿的合理结合，加快城市基础设施建设，实现其正常运转和健康发展。通过市场机制配置社会资源，逐步形成投资、经营的良性循环。建立与社会主义市场经济相适应的公用企业运行机制。在国家产业政策和行业发展规划的指导下，针对不同行业的特点，有条件的逐步推进市场化进程。打破行业垄断和区域限制，城市基础设施和公用事业的建设和经营管理要按照市场机制运作，实现规模经营和企业集团经营。加强区域性基础设施的建设，合理规划淮河、海河、长江三角洲、珠江三角洲等重点流域、地区的城市基础设施布局，最大限度地发挥城市基础设施的服务功能，促进城市化过程中城市群落的发展，为城市化进程提供充足的条件。 5、按照市场经济的运作规律，加快市政公用行业的价格体制改革。建立城市公用事业合理的价格制定与调整机制。根据国家《价格法》的规定，尽快进行市政公用事业产品和服务的价格改革，使公用事业的价格变化能够体现市场的供求关系，实现资源的优化配置，保护投资者的合理收益，维护消费者的长远利益。 6、进一步加强城市生态环境建设，建立和完善行之有效的城市垃圾和污水排放收费制度。加大城市污水处理和垃圾处理的投资力度，积极在全国范围内推行污水处理收费制度，尽快出台城市生活垃圾处理、供热收费改革措施。调动社会力量，鼓励市民参与，吸引社会投资，加强城市管理，搞好城市的园林绿化和生态环境建设把城市建设成有时代特点和面向二十一世纪的可持续发展的生态城市。 7、继续培育和规范建设市场。积极发展建设市场，健全适应社会主义市场经济体制的建设市场管理体系：进一步规范市场投资主体行为，对于不同的投资主体和投资来源采取不同的管理办法；改革和完善建设市场准入制度，健全和完善单位和个人执业资格制度，明确执业资格单位及人员的技术责任和社会责任；加快发展工程建设中介组织和完善中介服务，发挥中介组织在建立和维护市场秩序中的作用；规范工程发承包市场和有形建筑市场；完善市场管理的法律法规，建立健全工程招标投标、合同管理和工程质量保险和担保制度体系；强化工程建设标准规范的执行、监督，改革现行的工程造价管理方法。 8、促进建筑业和工程咨询设计业结构优化。要加快推进建筑业和工程咨询设计业经济结构调整，在发挥国有大型建筑企业和设计院所重要作用的同时，大力支持和鼓励非公有制企业的发展，通过兼并、拍卖、股份制改造等多种途径，逐步实现所有制结构的优化；采取强有利的政策和措施，加快建筑业和工程咨询设计业组织结构调整步伐，改革和使用资质管理手段，促进项目总承包企业、施工总承包企业、专业分包和劳务分包企业以及像貌管理型企业的健康发展，逐步形成比较合理的产业组织结构。 9、完善工程质量政府监督制度。加强以使用安全和环境质量为目标，以第三方强制监督为主要内容的工程质量政府监督制度。加强和完善企业质量责任制度，建立和健全工程质量保修和赔偿制度。提高工程监理执业队伍素质，确保工程监理的覆盖面和质量监理工作水平的提高。加强工程结构安全性审查和抗震设防管理工作。建立和健全施工人员风险管理制度，促进建筑安全和施工安全同步发展。 10、按照建设体制改革和与国际惯例接轨的需要，推进工程建设技术法规与技术标准体制的建立。逐步将《标准化法》中确定的有关工程建设的质量、安全、卫生、环保等强制性标准内容纳入技术法规，建立和完善有利于工程建设标准化工作发展、有利于提高工程建设标准、规范、规程的质量和技术水平的科学高效的管理体制和运行机制。 11、进一步落实“科教兴国”战略，大力推进科技进步和劳动力素质的提高。强化“科教兴业”意识，制定相应的法规，采取有效的政策措施，推进技术创新体系的建立，鼓励企业成为技术创新的主体，用高新技术推动企业技术进步，加快建筑业的技术更新和改造、建筑工业化、住宅现代化步伐，促进城市人居环境技术、建筑节能、节水技术等技术进步；在大中型企业中建立工程技术中心，鼓励科研机构、大专院校与企业建立紧密合作关系，加快技术密集、资金密集的管理型的大型企业或企业集团的形成和壮大。加速培养适应社会主义市场经济和国际竞争需要的懂经营、会管理的高级技术和管理人才、科技创新人才和生产一线操作人才。并不断完善职业资格制度和劳动预备制度，全面推进素质教育，为建设事业改革与发展提供科技与人才支持。 附件2 关于“十五”及2015年城市化与城镇发展的基本思路 （报送稿） 一、“十五”及2015年城市化与城镇发展形势分析 城市化是社会生产力发展、技术进步和产业结构调整的结果。非农产业的发展和集聚，人口和经济活动向城市的集中是城市化的基本特征。对城市发展与布局的宏观引导和调控，是城市化进程合理有序的基本保障，是城市化战略的核心。 “六五”以来，各级政府贯彻执行“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针，加强城市的规划和建设，城市的功能不断完善，城市对周边地区经济、社会和文化的辐射和吸引能力大大增强，逐步形成了以城市为中心的经济网络，促进了改革开放，促进了国民经济和社会的持续、快速、健康发展。 中央针对当前国际环境的发展变化和我国经济稳定发展的需要，决定进一步加强宏观调控，采取了一系列重要的措施，拉动需求，促进经济增长，包括积极促进城市化和城市，特别是小城镇的发展，加速农村人口向城市人口的转化。相关分析认为，保持较快的城市化进程，不仅可以推动内需，而且可以优化经济社会结构，是一项既具有现实意义，又具有历史意义的战略举措。在今后若干年内，要争取使我国的城市化水的增长幅度保持在年均一个百分点左右。预计到2015年我国的城市化水平达到45％左右，城镇人口达到6.3亿左右。除城镇人口的自然增长，每年约有1250万左右的农村人口转为城镇居民。 城镇发展，对国民经济和社会发展有积极的促进作用。但是，城市发展建设需要土地、需要资本投入，需要为转入城镇的农村人口提供相应的就业岗位，城市化也有一个投入与产出的问题。我国城市化与城市发展与发达国家相比，一个很大的不同就是要同时面对经济增长和社会发展两方面艰巨的任务。巨大的人口压力、日益紧缺的资源条件以及发展中产生的环境问题已成为我国社会经济和城市化发展的制约因素。 解决数亿农民向非农产业的转移、解决好大中小城市的协调发展、实现城市现代化建设和城镇居民安居乐业，提高我国城市化的综合效益，是我国城市化和城市发展战略任务。合理的城镇布局，有利于节约用地、提高国土空间的开发利用效益，提高生产和生活方式的社会化程度，扩大就业，提高基础设施的共享程度，节省基础设施建设投资，保护生态环境和历史文化遗产，降低城市化的成本，保障经济社会的可持续发展。 随着城市化进程的加速和适应社会主义市场经济体制的城市发展机制的形成，我们必须要进一步加强城市规划的制定，采取有效的政策和措施，建立相应的管理体制和管理制度，强化法治，引导城镇合理布局和建设，保证城市化进程的合理和有序。 二、城市化与城镇发展方面存在的突出问题 城市化滞后于经济发展和产业结构调整的需要，严重影响了城乡经济的协调发展。我国的工业化程度已经达到了世界中等收入国家的水平，但城市化却低于发展中国家的平均水平。由于城市化滞后，制约了农村剩余劳动力的转化，农民的有效需求难以提高，不利于经济的持续快速增长,不利于农业的规模经营和农村经济社会的发展;制约了第三产业的发展和产业结构的优化;不利于资源的合理集约利用、环境保护及可持续发展。 小城镇发展的机制不健全。改革开放二十年来，我国小城镇获得了前所未有的发展。但是，由于小城镇发展起步晚，自发性强，协调引导的机制不健全，小城镇发展中还存在一些不容忽视的问题。小城镇数量多、规模小，重复建设比较严重；小城镇人均建设用地偏高，而需要重点发展的小城镇用地周转困难，建设难以向发展条件好的重点城镇集聚；多数小城镇建设技术水平低，人才和技术缺乏，市政公用设施较差，综合服务水平低，滞后于经济发展水平，因而降低了规模效益。 城镇发展缺乏有效的引导和调控。在城市发展的过程中出现了内部过度开发、外围盲目圈占土地，随意开发建设；生态和环境保护意识不强，造成城市环境质量下降、土地资源浪费；城市地下空间资源尚未合理有效地利用；一些与城市的资源条件、环境条件不相适应的建设项目的建设不能得到有效的制止，加剧了城市土地、水资源的紧缺和环境的污染及破坏。城市基础设施布局不合理，建设重复，导致资源的浪费和区域矛盾，给长远发展留下许多隐患。 城市基础设施建设滞后于经济和社会发展，投资严重不足。我国城市基础设施严重不足，特别是污水处理、垃圾处理、城市快速公共交通系统等关系城市运行效率和可持续发展的重大市政公用设施严重短缺。造成城市基础设施建设落后的重要原因是投资不足。由于市政公用事业改革滞后，投融资体制和价格体制改革进展缓慢，城市基础设施存在的3万亿元以上的潜在市场需求没有形成应有的商业开发和市场运作力度，城市基础设施建设对国民经济增长的拉动作用和乘数效应未能充分发挥。 小城镇基础设施建设没有稳定的来源，主要靠乡镇政府自筹或向企业和农民集资解决，操作不规范、依据不足。随着企业的转制和政府减轻农民负担规定的实施，乡镇政府筹措基础设施建设资金的能力正在减弱，严重制约了小城镇进一步健康发展。 城市化和城市发展水平具有较大的地区差异。沿海地区城市化与城市发展迅速，出现了城市密集地区和城市连绵带；西部地区城镇发展相对比较缓慢，城市主要分布在主要交通干线沿线，城镇建设的水平相对比较落后。不同的地区，城市发展的特点、面临的问题都具有很大的差异。由于我国自然环境、人口和经济活动的地区差异，城市化与城市发展的地区差异是不可避免的。但是，国家在一定时期的经济发展战略和发展政策也是造成地区差异的重要原因。城市化与城市发展的地区差异是造成我国大规模的跨地区人口流动的重要原因，发达地区城市发展的压力加大，引发了一系列的经济问题和社会问题。 三、改革和发展的对策和行动 研究制订适应我国经济发展和社会进步需要的城镇发展的战略和方针，促进合理有序的城市化。要针对我国城市化与城市发展的特点，实施积极的、更加具有针对性的城市发展政策，建立有利于城镇合理发展布局的政策体系。产业政策、税收政策和投融资政策、土地政策等与城市化与城市发展相关的各项方针政策必须互相协调、互相配合，保障城市发展与国家和地区的经济社会发展水平相适应，与国家和地区的经济社会发展战略和生产力布局的要求相符合。 贯彻十五届三中全会的精神，切实将小城镇发展作为大战略，积极推进，稳步发展。小城镇发展要因地制宜、注重实效，突出重点、分步实施。各地要根据经济社会发展的水平和特点，抓紧编制县域城镇体系规划，明确重点发展的小城镇和一般小城镇，提出相应的发展目标和对策。要深化改革，充分运用市场机制建设和管理小城镇。打破不利于小城镇发展的传统管理体制的束缚，探索多元化投资建设小城镇的方式，增强小城镇自我积累、自我发展的活力。 强化国家和省（自治区）人民政府对城镇发展的监督和调控。适应经济体制改革的需要，在调动地方积极性，鼓励地方加快城市发展和城市建设的同时，要从国家和区域整体利益和长远利益出发，加强对城市发展的宏观调控，限制不符合区域整体利益的开发和建设。强化职能，充实机构，健全法制。对关系全局发展的重点地区、包括重要的河流和湖泊沿岸、水源地、国家和省级风景名胜区、自然保护区等等，国家和省政府要采取相应的措施，加强管理，防止盲目建设，维护区域整体利益和可持续发展。 要把城镇规划作为各级政府的重要职能，加强和完善城镇规划对城乡发展的引导和控制能力。要依据城乡建设和管理的新形势和新任务，研究制定《城乡规划法》, 加快城乡规划有关法律和法规的制定，推动城市规划工作从行政管理向依法行政转化；抓紧城镇体系规划、城市总体规划和详细规划的制定工作，严格规划的审批，提高规划的科学性和可操作性；注意城市地上、地下空间的统一规划、协调发展；采取有力措施，保障规划实施；建立健全的监督机制，加强对规划实施的监督管理；加强城市规划的人员培训，加强方法和手段的创新。 加大城镇础设施建设的投入。对城市基础设施的建设和投入，不仅可以提高城市的现代化水平，改善城市环境，完善城市功能，而且可以拉动内需，刺激经济增长。抓紧研究相关的税费政策, 同时要引入市场机制，允许国内企业、个人和境外资本参与开发投资，促进城市基础设施建设的正常运转和健康发展。为了集中扶持重点小城镇的发展，国家和地方政府应对这些小城镇的重点基础设施建设项目，有条件的地方可以发行一定规模的小城镇建设长期债券。研究开发一批符合现代社会发展需要的小城镇建设技术和产品，为小城镇发展提供科技支撑，通过小城镇发展，带动相关产业的发展，缩小城乡差距。 四、关于全国城镇发展与布局政策的建议 为了推进合理有序的城市化，促进城镇与区域经济社会的协调发展，国家应依据“全国城镇体系规划”，加强对城镇发展与布局的宏观调控。 “全国城镇体系规划”是国家城市化发展战略的重要组成部分，是调控城镇发展的依据和行动准则。它的主要任务是：（1）以区域为整体，着重研究如何完善区域经济发展的环境，确定区域城镇发展战略。（2）在维护公平竞争的前提下，对区域开发活动的空间布局和时序进行引导，协调和控制对区域整体发展不利的开发活动。通过合理、妥善的组织，实现区域基础设施共享，降低区域开发成本。（3）适应改革投资体制的需要，引导投资活动符合国家的产业政策，促进国家对重大基础设施的投资取得更大的经济效益和社会效益，保障社会公益性项目的建设，促进经济社会协调发展。 目前，建设部正在积极组织制定“全国城镇体系规划”，并对全国城镇发展与布局政策提出如下建议： 国家城市发展的战略目标：以各级中心城市为依托，组织与经济社会发展水平、自然和生态环境条件相匹配，适应经济全球化趋势的城镇体系和经济网络，合理配置空间资源，缩小城乡差别，实现城镇与区域的协调发展。 国家城市发展的基本方针：依据各地区城市发展条件、发展机制和城市化进程的阶段特点，划分城市化发达地区、城市化较发达地区和城市化欠发达地区，分区制定城市发展政策，因地制宜地确定国家城镇发展的政策分区，对各地区的城镇发展与布局实施分类指导。城镇建设要坚持与资源、环境相协调和可持续发展的方针,合理利用和节约土地, 控制城市特别是特大城市中心城区人口的盲目增长和用地的无序扩展。 城镇发展的总体布局和措施：从维护国家利益、民族利益和可持续发展的目标出发，根据管理的需要，确定若干需要国家重点调控的城市发展类型和发展地区，包括直辖市、大区域性中心城市（如广州、武汉、西安等）、国家历史文化名城和“三河三湖”等重要的环境和生态敏感地区、跨省区的城镇密集地区、国家级风景名胜区、国家级自然保护区等等，制定相应的标准和办法，实施城镇发展的分类指导和分区管制。 重点任务：①要适应中国经济参与世界经济竞争的需要，积极培育具有国际竞争力的中心城市。选择1～3个具有国际影响的城市，尽快发展并培育为世界级城市和国际性都市。②搞好现有城市的建设和发展。加强城市基础设施建设,强化和完善城市功能,以适应城市化发展的要求。③积极促进小城镇的健康发展。发展小城镇是今后一定时期内我国城市化与城市发展的重要任务。要结合各地区经济社会发展的水平和自然条件，确定切实可行的城市化途径，确定小城镇发展布局的目标和原则，建立健全相应的政策和机制，积极促进小城镇的健康发展。④适应城镇体系发展的趋势，重视对城市连绵区的合理组织，完善发展政策和管理体制。城市连绵区是城市化水平较高、人口和经济活动高度密集地区的城市发展空间组织形式，妥善组织，有利于大、中、小城市的功能互补，有利于城乡经济的协调和可持续发展。要针对这些地区城镇发展中出现的矛盾和问题，完善发展政策，健全管理体制，保障城市连绵区的健康发展。 城镇与基础设施布局、资源开发和生态环境保护协调发展: 区域基础设施的建设必须与城市发展和布局相协调。要根据各地区城镇分布和发展的特点，确定相应的标准、制定相应的政策，在建设用地和融资管理等方面，鼓励基础设施共享，充分发挥城市基础设施的作用。 1999年10月18日 附件3 住宅发展“十五”计划思路 （报送稿） 一、“十五”时期我国住宅发展面临的形势 解放初期，我国城镇住房人均居住面积已达4.5平方米，由于解放初期经济建设坚持先生产、后生活的指导思想，投资主体、所有制结构为单一的公有制，再加“十年动乱”的影响，住宅建设发展缓慢，到1978年，城镇人均居住面积下降到人均3.6平方米。党的十一届三中全会之后，随着经济体制改革的逐步深入，住宅建设与住房分配体制也进行了一系列改革，住宅建设得到了迅猛发展， 1978年至1998年全国城镇共建成住宅约47亿平方米，城镇居民的居住水平从1978年的人均居住面积3.6平方米增加到1998年的9.3平方米（折合使用面积约为13平方米），住宅的工程质量、功能质量、环境质量、服务质量有了明显提高，符合社会主义市场经济的住房供应体制和分配体制已基本建立。 但与此同时，我国城镇人均住房面积与发达国家还有很大的差距（如美国、英国、德国、法国、日本在90年代初人均建筑面积已分别达到60、38、38、37、31平方米），还不能适应人民群众生活水平提高之后对住宅的要求。随着城市化水平的提高及人口的自然增长，城市人口在“十五”期间也将会有较大幅度的增长。此外，随着生活水平的提高和住房分配方式的改变，城镇居民对住宅的质量要求也越来越高。因此，“十五”期间我国住宅定位应当是：住宅仍将属于增量型快速发展阶段，住宅需求由数量需求转向数量需求与质量需求并重，住宅建设由粗放型生产转向集约型生产。 二、住宅发展中存在的主要问题 1、潜在需求巨大，有效需求不足。随着城镇居民生活水平的提高，直接影响居民生活的衣、食、住、行问题中，衣、食问题已基本解决，现在比较突出的、也是最急需解决的住房问题。一方面，住宅潜在需求市场很大，按1998年底人均住房居住面积推算，城镇居民现有住房人均建筑面积约18.6平方米，按每户一套住房的文明标准，人均住房建筑面积至少达到25平方米，人均短缺6.4平方米。按现有城镇成套住房70%计算，要达到每户一套住房的文明标准，尚至少需新建住房5500万套住房，约合近40亿平方米,加之城镇还有大量的危旧房屋需要改造，因此，“十五”期间住宅的潜在需求量很大。另一方面，新的房改方案取消了集团购买后，住房分配货币化还没有到位，个人购买不能迅速填补集团购买的空缺，住房消费出现了负增长，特别是一些大中城市尤为明显。加之目前全国尚有6000多万平方米的住宅空置待售，有效需求不足的现状未从根本上改变。 2、城镇居民收入相对较低，部分城市房价相对较高。我国城镇居民绝大多数家庭还属于中低收入家庭，在大多数大中城市，房价收入比还较高，城镇居民完全靠自己的工资收入购买或租赁住房还有一定困难。尽管国家采取了经济适用住房等扶持政策，但由于受到各种因素的制约，实施面还不是很大。房价收入比不合理已经成为制约住宅商品化、影响住宅消费的“瓶颈”。 3、鼓励住宅消费的税收政策未有大的突破。从1996年开始，国家将住宅作为新的经济增长点和消费热点提了出来，也采取了一些措施，但利用税收鼓励消费这一国际通行的作法一直没有重大突破（如发达国家普遍采用的对住宅消费减征个人所得税的政策等），影响了居民购房的积极性。 4、金融服务体系尚不完善。住宅是投资量很大的消费品，既使美国、日本等发达国家，居民购买住房也大多要借助银行的贷款。目前，由于个人住房抵押贷款的担保问题没有从根本上解决，金融对住房消费的支持力度一直没有大的突破，已经严重影响了住宅消费。 5、住宅产业化水平还很低，住宅建设科技含量低，供应与需求脱节。住宅配套产品没有形成系列化、成套化、规范化，且与建筑设计严重脱节；住宅规划水平缺乏整体考虑，对人居环境重视不够，缺乏对生态的考虑。从总体上看，住宅建设还处于粗放型生产方式，住宅功能、工程质量和环境质量不能适应住房分配体制转变后，居民个人购房对住宅质量的要求。 以上问题的存在既影响了住宅业的健康发展，也对经济社会的发展造成了不良的影响。 三、“十五”期间住宅发展的政策选择 为了使“十五”计划的编制有针对性，切实解决住宅建设和消费中突出问题，特别是促进住宅消费的政策。在编制“十五”计划时，应当坚持下列原则：1、保持适当的增长速度，拉动经济持续、快速、健康发展；2、坚持数量指标与质量指标并重，使住宅尽快由生存型消费向质量型消费转化；3、坚持以经济适用住房为重点；4、以住宅消费政策的突破为重点；5、坚持节约用地、节约能源、注意保护生态环境。“十五”期间住宅发展的总体目标是力争使2005年城镇套户比达到1:1.05（相当于人均使用面积约19 平方米），2015年套户比达到1.:1（相当于人均使用面积25平方米），住宅建设质量有明显改善。基本政策是，继续深化住房制度改革，加快推进住房商品化、社会化，在保持一定的住宅建设规模、不断提高住宅的质量和档次的前提下，通过制度创新和调整财政、信贷、税收政策，有效地刺激住房消费，拉动经济增长。具体政策措施主要有： 1、继续推进城镇住房制度改革，加快实现住房商品化、社会化。新的房改方案及中央国家机关房改方案已出台，绝大多数省、自治区的货币化方案也已出台，35个大中城市已有近一半出台了方案。“十五”期间，一是加快出台相关政策，切实保证把住房货币分配的补贴资金落实到位；二是指导和促进企、事业单位房改，扩大房改的覆盖面；三是加快租金改革步伐，促进公有住房的出售。 2、全面开放住房二级市场，促进已出售公房和经济适用住房上市流通。通过开放住房二级市场，鼓励居民以小换大、以旧换新、以次换好，增加购房投资，改善居住条件，以此促进房地产市场的进一步活跃。 3、进一步完善税费政策，鼓励住房建设和消费。针对目前住宅需求不足的现状，“十五”期间还要进一步研究鼓励住宅建设和消费的税收政策，包括：切实降低房屋租赁税费负担，合理调整房屋租赁市场税费政策；个人购房款可抵扣个人所得税基数政策；已购公有住房和经济适用住房上市出售，鼓励换购的所得税减免政策；企事业单位自建住房向职工销售的，免征投资方向调节税政策，以及实行配套费改税等。 4、发展住房金融，进一步加大金融对住房消费的支持力度。围绕扩大个人住房贷款规模，当前重点要做好两个方面工作：一是发展和完善住房公积金制度，加强住房资金管理工作，二是改进个人住房贷款担保办法，三是进一步改善金融服务。 5、加快工资制度改革步伐，增加工资中住宅消费含量，加大清理住宅建设中的不合理收费力度，尽快使房价收入比合理化。要通过落实住房补贴、提高住房公积金的比例和缴交率等措施提高居民住房支付能力；要加快城市建设领域各种配套费改革,加快实施“费改税”试点，切实降低拆迁安置成本等措施，尽快理顺城市基础设施建设资金来源，切实降低配套收费，降低住宅建设造价。 6、加大经济适用住房建设力度，加快推行廉租住房制度，完善住房供应体系。要继续对经济适用住房建设采取扶持政策，扩大经济适用住房覆盖面。要逐步完善廉租住房供应，鼓励利用售房资金收购旧公房，也可由政府或单位出资兴建，以满足城镇最低收入家庭的住房需求。建议国家每年安排专门经费，采取中央政府补贴、地方政府组织实施的办法，一是专项用于廉租住房的建设补贴，并把廉租住房与解危解困相结合；二是对个人住房贷款实施贴息。 7、采取积极的扶持政策，多渠道支持住宅建设和消费。继续鼓励企事业单位利用自有土地建设经济适用住房, 在符合有关规定的情况下，支持大专院校、科研院所和企事业单位对旧住房进行扩建改造。配合高校扩招，鼓励房地产开发企业建设学生公寓。要研究对新建学生公寓或将空置商品房转为学生公寓的房地产开发企业，免征营业税的问题。要研究暂停人口的住房问题，解决暂住人口的住房需求。随着市场经济的发展和流动人口的增多，流动人口的住房需求量很大。建议尽快研究相关政策，促进住宅消费。 8、积极推进住宅产业现代化，建立适应市场经济的新技术、新产品推广应用机制，提高住宅质量和功能。要加快建立住宅质量保证体系及质量管理各项制度，加快制订住宅质量损坏认定检测标准，建立住宅质量损坏赔偿制度，保护住房消费者的合法权益。加强住宅新技术、新产品的研究、开放和应用，提高住宅产业的科技支撑能力，在政府的合理引导下，研究带突破性的住宅建设关键技术，开发有市场前景、功能合理、质量较高、节约资源的成套化、系列化住宅产品。注重引进和消化国外先进、适用的住宅规划、设计、技术与产品，，提高我国住宅技术和产品的研究开发能力。 9、加强管理，改善服务，促进住房销售。要最大程度地简化手续，减轻住房流通环节的各种收费，提高房屋产权登记发证等办事效率，为居民住房消费创造良好的环境。对职工按房改政策购买的住房，要及时核发产权证，以保护购房者的利益。对于拟上市出售的住房，要优先安排发证，以方便群众尽快到二级市场换购自己满意的住房。要大力发展中介服务，积极推行专业化、社会化的物业管理新体制，切实解除居民购房的后顾之忧。 10、住宅规划和设计要坚持“以人为本”，住宅建设、特别是住宅小区建设要综合考虑城市规划、环境、资源、能源、交通、安全人际交流等方面的问题。